Skreddersøm eller borgerlønn?

OECD-land har stort sett omfattende trygde- og velferdssystemer. Likevel har mange innbyggere ikke rett til støtte når de trenger det. F.eks. har færre enn halvparten av aktive arbeidssøkere i mer enn halvparten av OECD-landene rett til arbeidsledighetstrygd. Kunnskap om dagens systemer og utviklingen i arbeidsmarkedet bidrar nå til fornyet interesse for borgerlønnsordninger, skriver OECD i et policy brief.

Dagens systemer fanger ikke alltid opp alle

Sosialsystemene i OECD-landene fanger i begrenset grad opp gruppene med lav inntekt. I flere land går en betydelig del av overføringene til høyinntekstgrupper, se figur 1. Statistikken kan gjenspeile politiske prioriteringer, men også at det er vanskelig å nå fram til de mest utsatte gruppene.

I årene fremover kan globalisering og digitalisering bidra til større inntektsforskjeller, redusert jobbsikkerhet og flere som henter sin inntekt fra aktiviteter hvor skillet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver er utydelig. Endringene kan øke behovet for sosialforsikring, samtidig som det blir vanskeligere å nå de mest utsatte gruppene. Endringene aktualiserer borgerlønnsystemene, skriver OECD i Basic Income Policy Option: Can it add up?

                        

Borgerlønn omfatter alle

I sin enkleste form innebærer borgerlønn at enhver innbygger mottar en kontantstønad. En borgerlønn er enkel og universell. Med policy briefet ønsker OECD å kaste lys over hvilke nivåer en kostnadsnøytral borgerlønn kan få, og hvilken effekt den kan få på inntektsfordelingen.

Kunnskap om borgerlønn kan i liten grad komme fra empirisk forskning, fordi det er få eksempler på borgerlønn i OECD. Oljefondet i Alaska, som årlig deler ut et pengebeløp til hver innbygger, er ett eksempel. Noen land har også startet pilotprosjekter for å vurdere konsekvensene av borgerlønn eller borgerlønnslignende stønader. I Finland mottar f.eks. 2000 arbeidsledige for tiden også borgerlønn. Overføringene fra oljefondet i Alaska og flere av de igangsatte eksperimentene er imidlertid basert på at borgerlønnen kommer i tillegg til andre overføringer som for eksempel arbeidsledighetstrygd, og ikke til erstatning for disse overføringene.

Dagens stønadsmottakere kan komme dårligere ut

Som et tankeeksperiment har OECD sett nærmere på en borgerlønnsordning for alle i arbeidsfør alder. Ett av alternativene er at ordningen blir dimensjonert ut fra at den skal kunne finansieres ved at andre kontantytelser til befolkningen i arbeidsfør alder blir kuttet, dvs. ved at f.eks. arbeidsledighetstrygd, tidligpensjonsordning mv.  erstattes av en borgerlønn som gis til alle i arbeidsfør alder. Som figur 2 viser vil en slik borgerlønn (blå søyle) ligge langt under OECDs fattigdomsgrense, som er 50 pst. av medianinntekten. En budsjettnøytral borgerlønn som utelukkende skal finansieres av kutt i andre kontantytelser vil i ethvert land ligge langt under fattigdomsgrensen, og i de fleste land også markant under stønadsnivåene til enslige husholdninger.

Skal inntektsfallet for dagens stønadsmottakere reduseres ved overgang til borgerlønn, må borgerlønnen være høyere. Ytterligere finansiering kan hentes ved å kutte bunnfradraget i skattbar inntekt og ved å gjøre borgerlønn til skattbar inntekt. Da vil nivået på borgerlønnen kunne økes vesentlig. OECD har i sitt tankeeksperiment sett nærmere på effekten av slike tenkte skattegrep i fire OECD-land.  Beregningene viser at effektene varierer betydelig. I Finland og UK vil skattegrepene kunne finansiere en betydelig del av borgerlønnen (hhv 60 og 68 pst.), mens effektene i Frankrike og Italia er markant lavere, men fortsatt betydelige (hhv. 50 og 28 pst).

  

Store grupper får vesentlig endret inntekt

Fordi eksisterende sosialsikringssystemer er komplekse, vil konsekvensene av å erstatte dem med borgerlønn også være komplekse. Beregninger fra OECD (på fire land) tyder på at mange husholdninger vil oppleve store endringer i inntekten, enkelte opp og andre ned. I Storbritannia er andel husholdninger som får vesentlig økt inntekt (+10 pst.) om lag like stor som andelen som får vesentlig redusert inntekt (-10 pst.) I Finland, Frankrike og Italia, er andelen husholdninger som får vesentlig økt inntekt betydelig større enn andelen av husholdninger som før vesentlig lavere inntekt, se figur 3.

Og fattigdomsproblemene består

Det generelle inntrykket er at husholdninger som ikke kvalifiserer til, eller som ikke benytter seg av muligheten til å motta stønader under eksisterende systemer, og hvor borgerlønnen er høyere enn skatteskjerpelsene, vil vinne på en eventuell overgang fra skreddersøm til borgerlønn. Andre husholdninger vil tape. I Frankrike, og til en viss grad også i Finland og Storbritannia, vil vinnerne i særlig grad være middelinntektshusholdninger som ikke mottar stønader i dagens system, men som vil ha rett til borgerlønn. For høyinntektshusholdningene er tendensen at den positive inntektseffektene av borgerlønn er mindre enn de negative effektene av økt skatt for å finansiere borgerlønnen. Borgerlønn synes å være en sløv kniv for fattigdomsbekjempelse. Andelen fattige vil i f.eks. Italia ikke endres vesentlig, men i Storbritannia vil den kunne øke vesentlig, fra 10 til 15 prosent, se fig. 6.

Borgerlønn er ikke løsningen på alle problemene i dagens velferdssystemer skriver OECD. Likevel kan analysene av slike ordninger være en drivkraft i debatten om hvilke velferdssystemer vi bør ha, og kaste lys over virkningene av mulige reformer.