Illustrasjon av balansekunstnere - Foto:Illustrasjon: OECD
Illustrasjon: OECD

Et nytt paradigme for tillit til myndighetene

Tilliten til myndighetene falt etter den økonomiske nedgangen i kjølvannet av finanskrisen i 2009. Det ga anledning til å kartlegge, analysere og forstå de viktigste faktorene som driver tillit og å utarbeide egnede politikktiltak som kan øke tilliten til myndighetene.

Av Marte Sollie

Arbeider fra OECD viser at høy integritet, rettferdighet og åpenhet i institusjoner er sterke predikatorer for folks tillit til myndighetene. Tilsvarende er myndighetens kompetanse, dvs. deres respons og pålitelighet i å levere offentlige tjenester og forutse nye behov når de oppstår, avgjørende for tilliten til offentlige institusjoner (OECD, 2017).

Covid-19-krisen forsterker allerede eksisterende forskjeller, noe som ifølge OECD potensielt kan føre til mindre engasjement og mer polarisering og sosial uro. OECD mener derfor at hvordan de økonomiske gjenoppbyggingstiltakene utformes, implementeres og kommuniseres, vil kunne ha varig innvirkning på befolkningens tillit til myndighetene.

I en rekke på fem webinarer, som har gått fra juni 2020 til januar 2021, har OECD invitert fagfolk fra innenfor og utenfor organisasjonen for å diskutere tillit i befolkningen og til myndighetene. I de fem webinarene har blant annet verktøy for å måle tillit, betydningen av dialog med og involvering av befolkningen og hvordan koronapandemien spesielt påvirker tillit vært diskutert. Hele seminarrekken Building a New Paradigm for Public Trust er åpent tilgjengelig. Under følger en kort oppsummering av de fem seminarene:

1. Måling av tillit til myndighetene etter en pandemi og økonomisk krise

Tilliten til myndighetene pleier å øke i krisesituasjoner, for så å falle igjen ettersom effektene av «the rallying around the flag» avtar. Forskning viser at tillit fanger opp en rekke ulike forhold, noe som gjør det vanskelig å bygge konkret politikk på indikatorer som forsøker å måle tillitt. I dette seminaret ble studier av hva som påvirker tillit og forsøksvis hvor mye presentert.

Ifølge OECDs rammeverk for institusjonell tillit blir tillit primært drevet av kompetansen (dvs. respons og pålitelighet) og verdiene (dvs. åpenhet, integritet og rettferdighet) til offentlige institusjoner (OECD, 2017). OECD har utviklet instrumenter for å måle hver av disse faktorene, se figur under. De finner at både kompetanse og verdier fremdeles er sentrale faktorer for å bygge tillit i dagens situasjon, særlig ettersom krisen gjør at offentlige tjenestemenn ofte vil ha behov for å ta raske avgjørelser uten alltid å kunne følge vanlige prosedyrer.



En casestudie fra Korea viser at oppfattelsen av myndighetenes evne til innovasjon i tjenesteytingen (respons) og det å være forutseende (pålitelig) er de viktigste faktorene som medvirker til tillit i Korea, se figur under.


En av konklusjonene fra seminaret er at covid-krisen har gjort det enda tydeligere at det er et behov for mer og bedre data.

2. Betydningen av dialog og offentlig engasjement for å bygge tillit mellom befolkningen og institusjoner

I det andre webinaret ble rollen som sosial dialog og offentlig engasjement har for å bygge tillit mellom borgere og institusjoner diskutert. Et annet tema var hvordan digital teknologi og data kan bidra i utformingen og leveringen av offentlige tjenester.

Bakgrunnen er at innbyggernes tillit til myndighetene er avgjørende for at forvaltningen skal fungere effektivt og levere ny politikk. Men tillit går begge veier. Stoler de offentlige institusjonene på innbyggerne? Er de klare til å endre politikken for å svare på folks behov og prioriteringer?

Fra oppsummeringen fremkommer det at folks forventninger til myndighetene er kontekstspesifikke og endres over tid. I land der kvaliteten på styresettet (governance) er lav, har for eksempel folk høyere forventninger til grunnelementene i et demokrati (som frie valg, fri opposisjon og likhet for loven) enn i mer velfungerende demokratier, der folk er «mindre krevende».

En av konklusjonene fra seminaret er at i tillegg til å levere gode tjenester til folk har det også betydning hvordan tjenestene blir levert. I den forbindelse ble det spesielt pekt på at åpenhet og informasjon er viktig for folks tillit til myndighetene. Pandemien har bl.a. vist hvor avgjørende det er å få frem informasjon, men at også hvordan informasjonen presenteres (kommunikasjon) er viktig for tillit. Aktiv publisering av data og bruk av digitale verktøy kan bidra til effektivt å få frem slik informasjon.

3. Hvordan bygge ned spenningene som kan oppstå av at covid-krisen påvirker ulike befolkningsgrupper ulikt.

Det tredje webinaret undersøker hvordan covid-krisen påvirker befolkningsgrupper ulikt, og diskuterer hvilke ev. spenninger det er viktig å dempe for å kunne utnytte offentlig tillit som en styrke på veien ut av krisen.

Bakgrunnen er at covid-19-krisen har økt allerede eksisterende forskjeller mellom befolkningsgrupper, inkludert økt ulikheten mellom generasjoner og ulike økonomiske og sosiale grupper. Ettervirkningene av pandemien vil sannsynligvis fortsette å påvirke ulike sosioøkonomiske grupper forskjellig, noe som kan ha konsekvenser for befolkningens engasjement og involvering og øke polarisering og sosial uro. For å kunne å navigere ut av krisen og samtidig opprettholde den sosiale kontrakten, vil det være viktig at den politikken som føres oppfattes å være rettferdig og dermed verdt å støtte.

I oppsummeringen pekes det for eksempel på at reformer som har som siktemål å omfordele makt eller inntekt kan bidra til å bygge tillit. Og at på kort sikt er det viktig at tiltakene mot pandemien spesielt rettes mot å begrense de negative virkningene for sårbare grupper. Pandemien kan utfordre institusjonell tillit og demokratisk styresett. For eksempel viser en studie fra Spania at folk i større grad har hatt preferanser for disiplinære og korrektive tiltak under pandemien enn å stole på folks vilje og evne til samarbeid. Studien finner også at eksponering for koronaviruset samvarierer med lav tillit til institusjoner og lavere støtte til demokrati.

4. Hvordan gjenoppbyggingen etter covid-krisen kan brukes som en motor for å bygge tillit til myndighetene

I dette webinaret undersøkes det hvordan offentlig sektor kan tilpasse seg nye utfordringer og øke innbyggernes tillit, herunder til dens institusjoner. I tillegg diskuteres det hvordan utformingen og innføringen av gjenoppbyggingstiltakene i månedene og årene som kommer kan bidra til å fremme tillit. Håndteringen av covid-19-krisen kan gi nyttig kunnskap om fremtidige utfordringer for offentlig forvaltning, herunder behovet for mer nøyaktige, detaljerte og aktuelle data om myndighetenes arbeid.

Bakgrunnen er at koronapandemien har vist hvilken kritisk rolle offentlige institusjoner spiller i krisetider, og fått frem den avgjørende betydningen tillit mellom befolkning og myndigheter har for å kunne takle store samfunnsutfordringer. Samtidig har krisen fått tydelig frem at myndighetene opererer i et stadig mer komplekst miljø, noe som krever en dyktig og lydhør offentlig administrasjon, med høy integritet og åpenhet.

Fra oppsummeringen fremkommer det bl.a. at visse egenskaper ved offentlig administrasjon er mer avgjørende enn andre for at myndighetene skal kunne lykkes, også når det gjelder innføring av reformer. For eksempel er ansvarlighet/tilregnelighet blant offentlig ansatte en viktig indikator på myndighetenes ytelse. Blant annet gjør systemer der byråkrater ansettes på bakgrunn av sine kvalifikasjoner og ikke av politikere (noe som krever spesielle regler) det bedre, se figur under.


I seminaret presenteres også noen landspesifikke eksempler som tyder på at å fokusere på brukere har bidratt til å bygge tillit under covid-krisen. Erfaringer fra Canada peker blant annet på at bruk av digitale tjenester og det å gi lett tilgjengelig og nøyaktig informasjon til rett tid om situasjonen er viktig for å beholde og bygge tillit. Samtidig viser erfaringer fra USA at pandemien har gjort det mulig å akselerere noen allerede planlagte reformer ved at i utgangspunktet komplekse offentlige strukturer har hatt felles mål og dermed trukket i samme retning.

5. Tillit, institusjoner og robusthet: muligheter for gjenoppbygging

I det femte webinaret utforskes dynamikken i og bakgrunnen for tillit til myndighetene. I tillegg ses det på hvordan tillit kan bidra til å fremme eller dempe myndighetenes covid-tiltak.

Bakgrunnen er at tillit til hverandre og mellom myndigheter og borgere er avgjørende for landenes evne til å svare på covid-krisen. Å få borgerne til å overholde smitteverntiltak avhenger av at de har tillit til sine ledere. Graden av tillit er igjen med på å bestemme hvor omfattende nedstengningstiltak som må settes i verk og dermed de økonomiske og sosiale konsekvensene. Studier viser at i hvilken grad folk overholder covid-relaterte tiltak henger sammen med tilliten til myndighetens kompetanse og hvorvidt de mener at tiltakene er rettferdige, pålitelige og verdt å støtte.

Covid-krisen setter folks tillit til myndighetene på nye prøver 12 år etter en finanskrise som allerede har ført til fallende tillit i mange OECD-land. Mens utsiktene til en vei ut av krisen har bedret seg med nyhetene om vaksiner, gjenstår mye for å få opp igjen tilliten til myndighetene. Høy tillit er bl.a. nødvendig for å lykkes med vaksinasjonskampanjer. I tillegg vil suksessen til de økonomiske gjenoppbyggingspakkene avhenge av at folk stoler på myndighetenes valg når det gjelder å gjenopprette bærekraften i offentlige finanser, men også når det gjelder å takle utfordringer som for eksempel ulikhet og global oppvarming.

Med utgangspunkt i generelle trender og erfaringer fra ulike OECD-land analyseres det hvordan myndighetenes håndtering av krisen har påvirket folks tillit og innbyggernes overholdelse av tiltakene. I oppsummeringen fremkommer det bl.a. at det vil være behov for å videreføre og videreutvikle en ekspansiv finanspolitikk også under den økonomiske gjenoppbyggingen, men at tiltakene spesielt bør rettes mot å beskytte sårbare grupper.