Et balansert pensjonssystem

Det er vanlig at pensjonssystemet i ulike land består av en allmenn statlig ordning (folketrygden) og ulike frivillige eller pålagte private pensjonsordninger, ofte omfattet av skatteincentiver. Sammensetningen og utfordringen av ordningene spriker imidlertid mye. Har vi så noen målestokk for når et pensjonssystem er balansert? Ett kriterium er at fordelingen av inntekt over livet og mellom grupper reflekterer gjennomtenkte valg, skriver OECD. Videre bør balansen vurderes på bakgrunn av hele systemet, og ikke på grunnlag av den enkelte ordning. For å låne terminologi fra fotballen bør et balansert pensjonssystem bestå av pensjonsordninger som virker godt sammen og slik at hver ordning får brukt sin godfot.

I den siste utgaven av Pensjonsutsyn hever OECD blikket og spør hva som karakteriserer et balansert pensjonssystem. Svarene OECD gir egner seg dårlig for populariseringer og slagordsgjengivelse. Pensjonsordninger har ulike egenskaper skriver OECD, og en kan ikke vente det samme fra f.eks. en offentlig og en privat ordning. Dessuten finnes det flere typer offentlige og private ordninger. Balansen i et pensjonssystem bør vurderes på systemnivå. Offentlige og private ordninger bør ses i sammenheng og utformes slik at de utfyller hverandre.

Et mål på kvaliteten er evnen til å gi inntekt i alderdommen til en vanlig eller representativ innbygger. I de fleste OECD-land utgjør en obligatorisk, statlige pensjonsordning ryggraden i det nasjonale pensjonssystemet. I Norge er dette folketrygden. I de fleste land er det den statlige delen av «folketrygden» som bidrar med mest pensjon til en person med gjennomsnittsinntekt. Hvor mye «folketrygden» utgjør som andel av lønn varierer likevel mye fra land til land, fra Polen hvor en gjennomsnittlig lønnsmottaker i 2016 fikk om lag 32 pst. av tidligere lønn, til Italia hvor det statlige pensjonssystemet ga 83 pst. I Norge er ytelsen fra det samlede pensjonssystem i 2016 beregnet å være om lag 40 pst av tidligere lønn for en person med gjennomsnittlig lønn, se figur 1.1.

Gross pension replacement rates

Evnen til å motvirke fattigdom blant eldre kan være et annet mål på kvaliteten i pensjonssystemet. Fattigdomsbekjempelse er vanskelig å få til i private ordninger fordi markedskreftene trekker i retning av en sammenheng mellom inn- og (forventet) utbetaling på individnivå. Offentlige ordninger kan imidlertid være universelle, dvs. gi rett til pensjon for «alle», også de som ikke har betalt inn til systemet. I offentlige ordninger er det også enklere å legge inn andre omfordelingselementer.

Et balansert pensjonssystem må være bærekraftig. OECD har over lang tid advart mot at de offentlige pensjonsordningene som finansieres gjennom løpende skatter – slik som folketrygden - er sårbare når demografien forrykker forholdet mellom skattebetalere og pensjonister. Advarslene reflekter en unik egenskap ved offentlige ordninger som finansieres løpende, nemlig at de er egnet til å utjevne mellom generasjoner.

Flere ordninger med ulike egenskaper kan bidra til å balansere fordeler og risikoer. En blanding av fonderte pensjonsordninger og levealdersjusterte ikke-fonderte pensjoner kan f.eks. redusere risikoen for den enkelte. Kuttes det i folketrygden kan man fortsatt ha håp om en ubeskåret fondert pensjon, og faller fondsverdien, kan en fortsatt ha håp om en ubeskåret folketrygd. Også systemet samlet kan bli mer bærekraftig om det er sammensatt av ulike ordninger med ulik utforming.

Total assets in funded and private pension arrangements

Figur 1.3 gir en viss oversikt over innslaget av fonderte pensjonsordninger i ulike land, men for Norges del virker andelen merkelig lav. Sammenligninger av pensjonssystemer på tvers av landegrenser er imidlertid en stor utfordring, fordi ordningene varierer fra land til land, og kanskje er årsaken til den lave norske andelen at individuelle rettigheter utstedt fra kollektive pensjonsordninger (fripoliser o.l.) ikke er med.   Likevel, selv om fripoliser skulle regnes med, vil Norge trolig fortsatt ligge under ca. 50 prosent av BNP i fonderte rettigheter.